（来源：四川党校期刊社）

原标题：柏必成 | 智库如何介入政策制定过程：可能的路径

柏必成（1982-），男（汉），河南漯河人，管理学博士，中共河南省委党校（河南行政学院）决策咨询部副教授，研究方向：公共政策与智库建设。

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引用格式：柏必成.智库如何介入政策制定过程:可能的路径[J].理论与改革,2020,(6):119-131.

摘要：需求拉动和供给推动是智库介入政策制定过程的两种因由，在政策制定过程中，因决策咨询需求拉动而形成的介入点有两个，分别存在于议程设置环节和政策形成环节；因智库思想产品供给推动而形成的介入点有1个，这个介入点很大程度上是智库主动创造的，存在于议程设置环节。根据议题提出者的不同以及智库对3个介入点利用情况的不同，智库介入政策制定过程有14条可能的路径，对其的认识和把握有助于丰富人们对于智库如何介入政策制定过程的认识，也能够为智库更好介入政策制定过程提供有益启示，诸如从过程的角度来看待自身的介入行为、做到供需对接、抓住介入政策制定过程的先机、避免急功近利倾向等。

一、智库介入政策制定过程的因由及不同的介入点

思想市场如同商品市场，也存在着供求关系，智库是思想市场上的供给方，提供的是思想产品；政府、公众、媒体与学界都可能成为思想产品的需求方（用户），其中最为重要的需求方是决策者（政策制定者）。我们把决策者在思想市场上的需求称为决策咨询需求，这里也主要着眼于决策咨询需求展开相关分析。智库对政策制定过程的介入，既可能出于决策咨询需求的拉动作用，又可能出于思想产品供给的推动作用。

（一）需求拉动下的介入

决策咨询需求在有些情况下是不公开的，这时智库介入政策制定过程是决策者主动问计于智库的结果，智库的介入方式是直接的，但能够介入到政策制定过程的智库在数量上却是十分有限的，大量智库根本感知不到决策者的咨询需求。

在另外一些情况下，决策咨询需求是公开的，智库不会因为感知不到决策咨询需求而被排斥在政策制定过程之外。同时与决策咨询需求不公开的情况相比，智库有更多的方式与可能性介入到政策制定过程之中。这些介入方式具体包括：（1）决策者邀请下的直接介入。这种介入方式类似于决策咨询需求不公开情况下的智库介入方式，决策者在寻求智库的智力支持上表现出了很强的主动性，比如决策者主动委托智库开展课题研究。（2）智库自下而上的直接介入。如果说由于决策者的邀请而产生的智库介入行为具有自上而下的特征，那么智库因感知到决策咨询需求而主动介入政策制定过程的行为则具有自下而上的特征，当这种自下而上的介入利用的是直接途径，便形成了自下而上的直接介入，比如智库借助内参渠道向决策者建言献策。（3）智库自下而上的间接介入。相对于前一种介入方式，智库缺少直接的介入渠道可以利用，这时可选择采用间接的介入方式，比如通过在媒体上发表观点来间接影响决策者。

可见，需求拉动下的介入既可能是直接的介入又可能是间接的介入，在供需的对接中，既可能是需求方表现出了更强的主动性，又可能是供给方表现出了更强的主动性。

需求拉动下的介入意味着智库提供的思想产品是针对既已明确的决策咨询需求的，决策者关注的内容决定了智库研究的内容，决策者需求的内容决定了智库供给的内容，否则，供需就无法实现有效对接。然而，智库并不是一定在决策者产生了咨询需求以后才可以去介入政策制定过程，在决策咨询需求形成之前，智库同样可能介入政策制定过程，这时智库介入政策制定过程的因由不是决策咨询需求的拉动，而是思想产品供给的推动。在这种情况下，智库是先产生研究行为并形成了思想产品，然后才去介入政策制定过程，而不是一开始就在决策咨询需求的引导下产生研究行为与介入行为。

（二）供给推动下的介入

决策者之所以没有形成咨询需求，是因为对有关问题尚未引起足够的关注，但这些问题并非就一定不重要或不值得研究，智库的前瞻性与储备性研究有不少正是基于对这些问题的敏锐感知而展开的。因此，智库所研究的并不一定是决策者已经引起关注的问题，也可能是公众等其他政策主体所关注的问题，还可能是决策者和公众等尚未关注但智库认为有必要关注的问题。

在决策咨询需求的拉动下，智库介入政策制定过程的目的十分明确，就是要满足咨询需求。在思想产品供给的推动下，智库介入政策制定过程的目的便不能简单说就是满足咨询需求，因为决策者原本不存在咨询需求。准确地讲，这一目的首先在于引起决策者对有关问题的重视。决策者的重视又可能进一步引起咨询需求的形成，使决策者有动力借助智库的力量来界定问题或设计方案。当然，还存在另一种可能性，即决策者引起重视的问题足够简单，不需要借助智库的力量便可以完成政策的制定，在这种情况下，决策者没有产生新的咨询需求，但智库仍旧在政策议程的设置中发挥了重要作用。

形成决策咨询需求，需要智库主动发现问题和研究问题，也离不开智库在供给推动下的介入行为，这种行为在介入方式上可以是直接的，也可以是间接的，但都表现为自下而上的介入。当决策者形成了咨询需求，智库对政策制定过程的介入又会转变到需求拉动下的介入，由此使智库对政策制定过程的介入进入一个新的阶段，这一阶段的介入与之前供给推动下的介入构成了一个连续的过程。

综上所述，需求拉动下的介入和供给推动下的介入两者在介入的因由上存在不同，在介入的目的上也存在不同。另外，两者也表明决策咨询需求可以带动思想产品的供给，思想产品供给也可以促使决策咨询需求的形成，智库不仅应当注重决策咨询需求的满足，也应当重视决策咨询需求的形成，从而为自己寻求更多的介入机会。基于不同因由（需求拉动或供给推动）的智库介入行为及其对决策咨询需求的可能影响如图1所示。

（三）智库在政策制定过程中的介入点

在政策形成环节，智库的介入点很单一，就是决策者形成了咨询需求以后，这种咨询需求表现为决策者寻求解决方案的需求。在议程设置环节，智库的介入点则有两个：一个在决策者对有关问题引起关注之后，另一个在决策者对有关问题引起关注之前。决策者关注之后的智库介入是因为决策者形成了咨询需求，表现为决策者对进一步界定问题的需求。不论是在政策形成环节还是在议程设置环节，决策咨询需求形成以后的智库介入都可视为需求拉动下的介入，智库的介入行为存在决策咨询需求的引导。而在决策者对有关问题关注之前，智库在议程设置环节的介入可被视为供给推动下的介入，这时不存在决策咨询需求的引导，具体的情形包括两种：（1）智库提出议题，之后决策者引起关注；（2）公众提出议题，之后智库引起关注，接着决策者引起关注。如果议题是由决策者提出的，那么以上两种情形是不存在的。

归纳起来，在政策制定过程中，智库有3个可能的介入点：第一个介入点在决策者对问题引起关注之前，智库对应的介入行为表现为倡导议题；第二个介入点在决策者形成进一步界定问题的需求之后，智库对应的介入行为表现为界定问题；第三个介入点在决策者形成寻求解决方案的需求之后，智库对应的介入行为表现为设计方案。前两个介入点存在于议程设置环节，第三个介入点存在于政策形成环节。

下面，我们根据议题提出者（决策者、公众与智库）的不同以及智库对3个介入点利用情况的不同，对智库介入政策制定过程的各种可能路径加以具体分析，以明确智库是如何介入政策制定过程的。

二、决策者提出议题时的介入路径

决策者提出议题意味着决策者对有关问题率先引起了关注，接下来智库有两个可能的介入点可以利用，其中一个是议程设置环节的介入点，另一个是政策形成环节的介入点。如果智库利用了所有两个可能的介入点，那么智库介入政策制定过程的路径表现为：

路径1：决策者提出议题→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

智库之所以有两个介入点可以利用，是因为决策者在议程设置环节和政策形成环节均产生了咨询需求，前者表现为进一步界定问题的需求，后者表现为寻求解决方案的需求。一般来说，两个介入点不是同时形成的，也不是同时存在的。议程设置环节的介入点产生时政策形成环节的介入点尚未出现，政策形成环节的介入点出现时议程设置环节的介入点已经消失，因此智库对两个介入点的利用存在着一个先后次序。当然，智库在决策咨询需求的引导下介入议程设置环节，并不意味着智库只是一味向决策者表明什么才是真正的问题，同时智库也会向决策者表达关于解决问题的看法，因为只有这样智库的建言才会有说服力，提出一个找不到答案的问题对决策者而言是没有太大意义的。但这时智库的主要目的并不在于向决策者表达应如何解决问题，而在于向决策者表达应解决什么问题。以下通过案例对路径1进行具体说明：

进入20世纪80年代，我国教育经费极度短缺的现象引起了决策者高度关注。邓小平1980年1月16日在中共中央召集的干部会议上明确讲道：“经济发展和教育、科学、文化、卫生发展的比例失调，教科文卫的费用太少，不成比例……像埃及这样的国家，人口只有四千万，按人口平均计算，他们在教育方面花的钱，也比我们多几倍。”教育经费问题是一个十分复杂的问题，在决策者引起关注之后，还需要对这一问题通过研究予以进一步清晰化和具体化。1982年，全国教育科学规划领导小组决定由厉以宁领衔对教育和经济之间的关系开展课题研究，因为厉以宁之前在《中国社会科学》杂志上先后发表了《论教育在经济增长中的作用》和《论智力投资的宏观经济效果》两篇论文，产生了较大的社会反响，显示了在相关领域深厚的学术功底和研究积累。厉以宁带领课题组经过深入研究，发现一个国家的经济发展水平和这个国家的公共教育经费支出存在一个规律性联系。按照我国在20世纪末经济发展的战略目标，届时我国的公共教育经费占国民生产总值的比重应在4%左右。这样，教育经费极度短缺的问题就从一个笼统意义上的短缺问题转变为一个究竟存在多大缺口的问题，问题得到了更加清晰的界定。研究结论形成后，厉以宁通过不同的途径积极将研究结论在决策者当中进行表达，一是向时任中央政治局常委的胡启立呈递书面报告，二是将研究结论在新华社主办、供省部级以上领导参阅的内参《国内动态清样》上刊登，三是以全国人大常委会委员的身份在人大有关会议上提交有关公共教育经费问题的议案。1988年中央政治局两次召开会议专门研究教育问题，确定由国务院组成教育工作研讨小组，对教育经费等重大问题进行调查研究。至此，有关教育经费问题的政策议程设置得以完成，接下来的任务就是明确具体的方案。在研究解决方案的过程中，决策者参考了厉以宁前期的研究成果，并邀请他参与了进一步的研究。经过研究，在20世纪末将我国公共教育经费支出的比例增加到4%这一结论得到进一步确认。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》（中发［1993］3号）出台，其中明确规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四，达到发展中国家八十年代的平均水平。”

当智库只利用了一个介入点时，智库介入政策制定过程的路径存在两种可能性（见路径2与路径3）。

路径2：决策者提出议题→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→政策形成。

路径3：决策者提出议题→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

三、公众提出议题时的介入路径

公众提出议题意味着公众（往往是公众当中的利益关切者）最先对有关问题引起了关注，在这种情况下，智库最多有3个介入点可以利用，第一个介入点在决策者对有关问题引起关注之前，第二个介入点在决策者形成了进一步界定问题的需求之后，第三个介入点在决策者形成了寻求解决方案的需求之后。当智库利用了所有的3个介入点时，智库介入政策制定过程的路径表现为：

路径4：公众提出议题→智库介入（倡导议题）→决策者引起关注→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

在第一个介入点，智库的介入行为具有以下特点：（1）智库介入是对公众需求的一种回应，如果公众关注的问题比较简单，那么智库的介入并不主要依赖于自身的专业知识，而是依赖于自身的社会责任感，这时智库扮演的更多的是一种“公共知识分子”的角色，发挥的是一种为民请命和公益表达的作用。如果公众关注的问题比较复杂，那么智库的介入更多要依赖于自身的专业知识和深入研究，呈现出一种在思想产品供给推动下介入的特征。（2）智库的介入方式可能是直接的，也可能是间接的。前者表现为智库与决策者的直接联系；后者则需要借助公众和媒体等的力量，从而使有关问题引起更多人的关注，随之不断扩大民意基础和壮大舆论声势，这时智库不仅在努力影响决策者，也在努力影响公众等其他政策主体。需要注意的是，不论智库采用的是直接介入方式还是间接介入方式，决策者对有关问题的关注都是公众和智库共同作用的结果，公众提出议题的目的不在于影响智库，而在于影响决策者，智库在引起决策者对问题关注的过程中，起到的是一个促进性作用，对公众则是起到了一个支持性作用。在第二个介入点和第三个介入点，智库介入政策制定过程的情形如同路径1。

当智库利用了3个介入点当中的两个时，智库介入政策制定过程的路径有多种可能的情况（见路径5、路径6与路径7）。

路径5：公众提出议题→智库介入（倡导议题）→决策者引起关注→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→政策形成。

路径6：公众提出议题→智库介入（倡导议题）→决策者引起关注→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

路径7：公众提出议题→决策者引起关注→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

在路径5中，智库利用了第一个介入点和第二个介入点。智库凭借自身的知识优势和社会责任感努力促使有关问题进入决策者视野、引起决策者关注，对公众的提议起到了支持性作用。在有关问题引起决策者关注之后，智库又在决策咨询需求的引导下，参与了政策问题的进一步界定。

在路径6中，智库利用了第一个介入点和第三个介入点。在公众和智库的共同作用下，决策者对有关问题引起了关注，并且随之完成议程设置，智库未在问题的界定上进一步发挥作用，但在政策形成环节，智库则在决策咨询需求的引导下参与了方案设计。

在路径7中，智库利用了第二个介入点和第三个介入点。决策者之所以会对有关问题引起关注，是因为公众提出了诉求，智库在此间并未发挥作用。但在决策者对有关问题引起关注之后，智库在决策咨询需求的引导下分别参与了问题的进一步界定和方案的设计，智库介入政策制定过程的情形如同路径1。

当智库利用了3个介入点其中的1个时，智库介入政策制定过程的路径也有多种的可能性（见路径8、路径9与路径10）。

路径8：公众提出议题→智库介入（倡导议题）→决策者引起关注→议程设置→政策形成。

路径9：公众提出议题→决策者引起关注→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→政策形成。

路径10：公众提出议题→决策者引起关注→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

在路径8中，智库利用了第一个介入点，和公众共同促使有关问题引起了决策者的关注。但在后续的政策制定过程中，决策者没有形成咨询需求，智库也未介入其中。在路径9中，智库利用了第二个介入点，在问题的进一步界定中发挥了作用，但未利用其他两个介入点，其具体情形如同路径2。在路径10中，智库利用了第三个介入点，在方案设计中发挥了作用，但未利用其他两个介入点，其具体情形如同路径3。

四、智库提出议题时的介入路径

智库提出议题意味着智库自身率先对有关问题引起了关注，这一问题尚未被其他政策主体察觉或重视。在有的情况下，决策者之所以对智库提出的议题引起关注，主要是智库以直接方式介入政策制定过程的结果，公众等其他政策主体并未发挥显著作用。还存在一些情况，决策者最终对议题引起关注则是智库和公众、媒体等社会力量共同发挥作用的结果。例如，中国发展研究基金会从2007年开始持续关注贫困地区学生营养问题，于2011年2月向国务院提交了两份关于中国贫困地区学生营养状况的调查报告。与此同时，媒体人士邓飞联合500名记者、国内数十家主流媒体和中国社会福利教育基金会（后更名为中国社会福利基金会），发起了免费午餐基金公募计划，为贫困学童提供免费午餐。在各方面力量的共同推动和影响下，我国启动了中央每年拨款160多亿元的农村义务教育学生营养改善计划。决策者对问题引起关注后，可能会形成进一步界定问题的需求，还可能形成寻求解决方案的需求，前一种需求的形成对应着一个介入点，后一种需求的形成也对应着一个介入点。如果智库全部利用了这两个介入点，那么智库介入政策制定过程的路径表现为：

路径11：智库提出议题（倡导议题）→决策者引起关注→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

在路径11和路径4中，智库都在决策者对有关问题关注之前介入了政策制定过程，这是一种在政策制定过程前端的介入，也可以说是对政策制定过程的提前介入，智库的提前介入促使了决策咨询需求的形成，也为智库的后续介入作了铺垫、提供了有利条件。两条路径最大的区别在于议题提出者的不同，在路径11中，议题是由智库提出的，更能体现出智库介入政策制定过程的主动性。以下通过案例对路径11进行具体说明：

2005年初，国务院发展研究中心和世界卫生组织在联合研究的基础上通过内参的方式提交了一份研究报告，这份报告指出市场化的医疗卫生体制改革既没有增强医疗卫生服务的公平性，老百姓“看病难、看病贵”的问题比较突出；又没有提高医疗卫生服务的效率性，一方面是全社会医疗卫生投入的迅速攀升，另一方面却是全民综合健康指标并未得到相应改善，医疗卫生资源存在严重的浪费现象。基于以上两点，研究报告认为，我国以市场化为导向的医疗卫生体制改革虽然在有的方面取得了进展，但总体上并不成功。然而，智库的直接介入并没有使研究报告和研究结论引起决策者的足够关注。几个月以后，时任国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风接受媒体采访，向媒体透露了研究报告的内容，这就运用了间接的介入方式。之后，社会对医改问题形成热烈讨论，在此背景下，决策者最终也对医改问题引起高度关注，并通过座谈等形式主动向有关专家进行咨询，以使医改问题得到更为清晰的界定。2006年6月，国务院医疗改革部际协调小组正式成立，标志着医改问题进入政策议程。10月23日，在第十六届中央政治局第35次集体学习当中，北京大学中国经济研究中心副主任李玲教授、中华医学会副会长刘俊教授就国外医疗卫生体制和我国医疗卫生事业发展进行了讲解，时任中共中央总书记胡锦涛在主持学习时发表讲话，为接下来的医改明确了目标和方向。医改方案的设计具有高度的复杂性，决策者需要依赖于专家的专业知识，在寻求医改方案的过程中也形成了较强的咨询需求。2007年2月，国务院医疗改革部际协调小组委托包括国务院发展研究中心在内的多家研究机构开展独立平行研究，这些机构3个月后拿出了代表各自观点的医疗体制改革方案。2007年9月，决策者在综合各家方案的基础上形成了关于深化医药卫生体制改革的总体方案，这一总体方案次年初被国务院常务会议讨论通过，进一步修改后形成了《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》。此后，经过在体制内和社会上广泛征求意见，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》于2009年3月正式出台，这时距离医改问题进入政策议程已有近3年的时间。

在智库提出议题并引起决策者关注的情况下，政策制定过程之中一定存在智库的介入行为（倡导议题），智库介入政策制定过程的路径之所以可能会表现出种种不同，是因为在决策者对有关问题引起关注后智库对政策制定过程的介入产生了不同。当决策者形成了进一步界定问题的需求而未形成寻求解决方案的需求时，智库介入政策制定过程的情形如路径12所示。当决策者没有形成进一步界定问题的需求但有着寻求解决方案的需求时，智库介入政策制定过程的情形如路径13所示。当决策者并未形成任何咨询需求时，智库介入政策制定过程的情形如路径14所示。

路径12：智库提出议题（倡导议题）→决策者引起关注→形成咨询需求→智库介入（界定问题）→议程设置→政策形成。

路径13：智库提出议题（倡导议题）→决策者引起关注→议程设置→形成咨询需求→智库介入（设计方案）→政策形成。

路径14：智库提出议题（倡导议题）→决策者引起关注→议程设置→政策形成。

在路径12和路径13中，智库事实上利用了两个介入点，其中第一个介入点出现在决策者对有关问题引起关注之前，是智库主动创造的一个介入点，也是经智库思想产品供给的推动作用而形成的一个介入点。另一个介入点出现在决策者对有关问题引起关注之后，是由于决策咨询需求的拉动作用而形成的一个介入点。在路径14中，智库只利用了决策者对有关问题引起关注之前的介入点，后续的政策制定过程并未形成新的介入点。

五、结论与讨论

通过本文的分析，着眼于智库更好介入政策制定过程，还可得出以下进一步的认识与启示：

第一，不同介入点上的智库介入行为具有关联性和连续性，智库不应孤立地看待自身在政策制定过程中的介入行为，而应从过程的角度来看待自身的介入行为，以实现对政策制定过程的深层介入。

第二，对于因决策咨询需求拉动而形成的介入点，智库有效利用的前提是明确决策咨询需求，智库应增强对决策咨询需求的敏感性，努力做到供需对接，以有效影响决策咨询需求的满足。

第三，供给推动下的介入可被视为一种提前介入，相应的介入点很大程度上是智库主动创造的。这种介入一旦形成决策咨询需求，则有助于智库在这种需求的拉动下更好地介入后续的政策制定过程。因此，智库应注重研究的前瞻性与储备性，能够想决策者之未想，不断提高综合研判和战略谋划能力，努力创造并有效利用因思想产品供给推动而形成的介入点，这也意味着抓住介入政策制定过程的先机。

第四，一般情况下政策的制定过程相当复杂，要经历一个漫长的时期，大量的时间花费在反复的研究和论证上面。面对如此复杂的政策制定过程，有的智库期望自己的建议很快就能转变为政府的决策，这种期望过于理想化，对智库的作用作了过高估计，对政策制定过程的复杂性则考虑得不足。在议程设置之前，智库的建议能够引起决策者对问题的关注就已经起到了很好的效果；在议程设置以后，智库的建议可能也只是众多建议当中的一种，政府的决策则需要对这些众多的建议进行比较、综合与权衡。因此，考虑到政策制定过程的复杂性，智库应对自己介入政策制定过程的效果给予一个合理的目标和预期，形成务实的态度，避免出现急功近利的倾向。

第五，在前面所描绘出的14条智库介入政策制定过程的路径中，我们用“箭线”（→）来表示智库的介入行为和决策者的反应（关注议题、设置议程、形成政策）之间的关系，这更多是说明智库的介入行为对决策者的反应起到了一定的作用，但并不意味着决策者的反应完全就是由于智库的介入行为，影响决策者行为的因素是多样的，智库的介入很多时候只是其中的一种，很多时候很难衡量智库介入政策制定过程的效果。智库的介入行为和决策者的反应之间在现实中并不是一种“从A到B”（从智库的思想到政府的政策）的简单线性关系，现实的世界远比理论的世界复杂得多。

当然，本文的研究还存在有待拓展、深化和完善的地方：一是我们在文中提出的一些理论见解还需要更多的实证研究加以检验；二是我们在文中的研究只是触及到了智库介入政策制定过程的某些方面，而对于智库介入政策制定过程的效果及其影响因素等相关问题，还有待加以更进一步的研究。

本文刊发于《理论与改革》2020年第6期，为方便阅读，注释与参考文献从略。欢迎个人分享，媒体转载。返回搜狐，查看更多

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